联合国称有近80万人逃离拉法

民族区域自治制度作为三大基本政治制度之一，其组织形式也应与其他两大基本政治制度一样从上到下具有同样规模同样地位的组织形式，以有利于保护少数民族和民族地区的利益，促进少数民族和民族地区的发展，[8]其初衷固然是好的，但实际上却存在对我国宪法体系的严重误解。

《训政纲领》要点如下：①中华民国于训政期，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权。几天后，3月2日，国民党中央常务会议临时会议议决，国民会议制定约法。

故虽由此可形成历史先例，但终究缺乏制度上的前瞻性设计。换用黄仁宇先生的表达，就是社会结构中，上层和下层都可实现数目字管理。与此同时，他们既同情底层民众的反抗，又具备消化吸收西方话语的能力，从而可为农民以及其他形式的起义赋予形式上先进的西洋话语。一方面，缺乏对西方民主政治所具有的地方性的把握，如他过分强调民族主义以及对分权理解的局限。[18]孙中山：中国国民党宣言，《孙中山全集》第7卷，页2。

最终，历朝历代幼皇帝常有，却无摄政之常设的规矩。在此背景下，辛亥革命创立的第一共和国的主人—人民—其实是勉力登场，就如那年幼的孩童荣登大宝，面对朝野内外的强烈挑战，仓促应变，几次革命下来，变得既不知自己来自哪里，更不知未来在何方。我国历来有重实体而轻程序的传统，传统的法学理论和实践只重视实体结果的公正，认为法律程序只是一种附属于实体的工具，其目的在于保证实体正义的实现。

该规定旨在杜绝逐利性执法。但在执法经费短缺而执法机关又需要完成执法任务的两难处境面前，很多执法机关被迫采取以罚养执法，即将由执法所获得的收益用作执法经费。甚至一些执法主体因为执法人员的编制不足，就聘用合同工、临时工执法，而这些人绝大多数文化水平较低，并不具备成为合格执法人员的基本素质。在此，笔者拟主要从执法保障的角度，对造成上述问题的原因进行剖析。

[3]杨解君：《走向法治的缺失言说：法理、行政法的思考》，法律出版社2001年版，第236页。对行政机关而言，其权力与责任也应是一致的，也是权利义务一致原则在公法领域的具体体现。

如对于形成钓鱼式执法的原因，杨建顺教授认为：‘钓鱼式执法产生的原因是多方面的，政府部门执法能力、执法手段与执法目的的严重脱节，工作人员能力低下、人员配备不足，执法人员的法治意识淡薄也都是不可忽视的原因。权力与责任犹如硬币的两面，行政机关在获得权力的同时，也就同时负有了一定的责任。行政职责随行政职权的产生、变更或者消灭而相应变化，与行政职权密不可分。因此很多执法机关出于维护行政管理秩序的需要，超出固定的人员编制而自己招收协管员，但这些协管员的工资、装备等只能由执法机关自己解决。

而与行政不作为相对应的是，执法主体经常组织运动式执法，即在某一特定的时间内组织大规模的执法活动，而在此之后又回归到不执法状态。要完成执法任务，行政执法主体必须具备相应的能力。如以上海城管的钓鱼执法事件为例，钓鱼事件之所以频频发生，起因之一就是追求经济利益。由于我国很多执法人员并未受过系统的法律教育，增强执法人员法治理念的培训显得尤为必要，对于减少暴力执法、权力滥用、程序违法等大有裨益。

另一方面还应加强对法治理念、基础法律知识的培训。除上述原因外，执法监督机制缺失等原因也是造成我国现阶段行政执法存在诸多问题的重要原因。

但是，我国正处于社会、经济的高速发展之中，不同执法机关面临的执法任务也处于变化之中。其次，完善行政执法人员的更新机制。

缺乏法治理念及相关的法律知识，必然容易导致暴力执法、权力滥用及程序违法等诸多问题的出现。对逾期不改正的，处以1000元以上5000元以下罚款。执法是实施法律的活动，法治理念及相关的法律知识是不可或缺的。二、行政执法中存在问题的原因分析对于造成上述问题的原因，可谓仁者见仁、智者见智。自费执法或类似的体制是行政机关及其人员滋生腐败的制度根源，[5]直接导致了很多行政执法主体以罚没收入的高低作为执法成就的惟一指标，甚至将财产罚作为行政执法的惟一手段，而在执法力度上更是追求罚款数额的最大化。除上述培训外，加强行政执法人员的思想政治教育也非常必要。

执法经费不足，是我国众多执法机关均面临的问题，特别是经济欠发达地区的执法机关更是如此。（四）执法手段与职责的不匹配权利义务一致，是法律的基本价值追求及原则。

一、行政执法中存在的问题我国的行政执法虽然在近年来已经逐渐步入了法治轨道，在规范执法方面有了许多进步。一方面应经常组织行政执法人员学习新颁布的法律、法规，增长他们的法律专业知识，使之更好地适用法律。

当然，在我国迈向行政法治的过程中，行政执法所存在的问题远远不止上述几点，囿于篇幅，不一一赘述。财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者返还没收非法财物的拍卖款项。

当前尤其应加强对行政执法人员法律素质方面的培训。再次，通过培训，提高现有执法人员的素质。行政职责是行政职权不可分离、不可或缺的伴生物，行政机关行使权力和履行责任是同一个行为过程中的两种机制。[10]李英华：《钓鱼式执法刺痛公权力神经》，载2009年11月24日《检察日报》第5版。

在网络等媒体日益发达的今天，咨讯的传播速度极快，暴力执法也必然损害了我国在国际上的形象。在很多官员的观念中，依然认为执法工作较为简单，因而对执法人员的素质要求不高，导致很多素质不高的人员进入执法队伍。

以北京市为例，《北京市公共场所禁止吸烟的规定》[7]第10条规定：市和区、县爱国卫生运动委员会办公室对禁止吸烟的公共场所的所在单位违反第七条规定的，予以警告、限期改正。因而，应加大我国的财政转移支付力度，提高贫困地区的政府财政支付能力。

另一方面还应严格选拔行政执法人员，做到公平竞争、择优录用，将优秀的人才吸收进执法队伍。因而，要解决我国当前的行政执法中存在的问题，就应该从加强行政执法的保障、提升行政执法主体的执法能力入手。

要提升行政执法人员的素质，还应完善行政执法人员的退休、交流、辞职、辞退等制度，促进行政执法队伍的新陈代谢，并应不断完善行政执法人员的知识结构、年龄结构、能力结构等，以保证行政执法的正常进行。其次，加大财政转移支付力度。此外，由于行政执法人员需要经常外出执法，相对较为辛苦，因而与其他类型的行政机关工作人员相比，行政执法工作的吸引力相对较小。三是损害了我国在国际上的形象。

此外，执法者在执法中不表明执法身份、不说明理由、不给予相对人陈述申辩的机会、不按照法定期限作出执法行为等程序违法的情况也极为常见。王青斌，单位为中国政法大学。

要保证行政执法的正常进行，就必须加强执法主体的人员保障和物质保障。暴力执法的频繁发生，影响极坏：一是侵害了受害人的人身权及财产权利，不仅与我国依法行政的目标背道而驰，而且也与我国人民当家作主的社会主义国家性质相悖。

（一）加强行政执法的人员和经费保障缺乏必要的执法人员，必然造成行政执法主体拖延履行或者放弃履行职责。行政职责不能放弃或者拖延，行政主体必须依法履行，否则就构成违法，即行政不作为违法。